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但是，巡回法庭的法官轮番调整、来回奔波，不够稳定，管理成本较高、协调难度较大。
以《环境保护法》实施为例，该法自1989年颁布施行以来，数度遭遇严重的敷衍对待。2.沟通机制不畅有些非善意与沟通机制密切相关。
(59)参见郑传坤、黄清吉：健全党内监督与完善巡视制度，《政治学研究》2009年第5期，第71-73页。之后又两次颁布了《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，以及内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》，主要涉及禁止收礼、禁止经商、禁止兼职、财产申报、禁止利用公职谋取私利等内容。公职人员往往身处多重角色之中，每种角色都有其伦理规范，这些规范可能是一致的，但也会发生伦理冲突，处理不当时，就构成非善意或违法。而法律实效反映着国家法被遵从的程度。(71)1989年《伦理改革法》提升该办公室地位成为独立机构，主任由总统提名，参议院同意后任命，任期五年，非因正当理由不得更换。
无独有偶，在郭建军诉诸暨市国土资源局土地行政处罚案(21)中，法院认为当事人的行为相较其他未经审批非法占地的行为情节轻微，被告应遵循善意履行原则，选择对行政相对人最小侵害的方式，优先选择要求其补办手续，而非限期拆除。(16)参见闫尔宝：《行政法诚实信用原则研究》，中国政法大学出版社2005年博士学位论文，第40-41页。如果有法不依、执法不严，公平正义将无从谈起，应急管理法治化也就成了一句空话。
如上文分析指出的，经过改革开放以来的不断实践，我们成功探索出一条具有中国特色的应急管理体系建设路径，但法治化建设仍面临着碎片化的困局，法律制度的协同性不强、内容滞后甚至存在缺项的现状尚未从根本上改观，矿山、危险化学品等重点领域违法违规问题尚未从根本上杜绝，反映出执法宽松软的问题仍较为突出。应急管理的网络结构，取决于风险的变化及应急处置的需要。应急管理法治化是在总结历史经验的基础上探索发展起来的，既体现了危机管理的规律特点，又符合法治的一般精神。根据文献梳理，国务院于1993年8月4日颁布的《核电厂核事故应急管理条例》中明确使用了应急管理一词。
应急管理是实证性很强的领域，立法既要遵循目标导向，也要突出问题意识。以主体、程序及责任为内核的基本结构，遵循了法治建设的逻辑主线，为描绘新时代应急管理法治化图景提供了清晰的坐标。
随着我们党对执政规律认识的深化，党的领导体制、领导方式、领导方法不断完善，尤其是伴随着党和国家机构改革的推进，党的领导深度嵌入应急管理的组织结构框架，应急管理党政关系实现深度融合、同频共振，新时代党委决策—政府治理—部门联动的应急指挥机制逐渐完善，通过衔接党内法规与国家法律，党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的应急管理责任体系得到确认和发展，这一切都源于把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的政治逻辑。需要指出的是，无论法名如何变化，这部法律应当定位为一部综合性、纲领性的应急基本法，能够覆盖应急管理的各个流程，在应急法律规范体系中担纲总法的角色和作用。当前，应当按照国务院部署要求，建立完善应急管理领域行政裁量权基准制度，尤其对常见的行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为，建立体系化的行政裁量权基准框架，规范行政执法行为，提升行政执法的质量和效能。一、新时代应急管理法治化的生成逻辑社会科学中几乎所有的流行概念都具有语境性[1]。
马克思主义关于事物普遍联系的原理，要求人们善于分析事物普遍、具体的联系，确立整体性、开放性观念。体系化是避免法律冲突、堵塞法律漏洞的理性选择，也是最大限度发挥法的整体功能的有效途径。对于我国而言，加强区域协同立法是较为可行的路径，包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化，以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设，破解条块、块块分割带来的协调难题。全面梳理新时代应急管理法治化的生成逻辑，有助于认清中国特色应急管理的制度优势，深化对依法治理内涵意蕴的理解，进而准确把握其关键环节和实践要求。
与此同时，我国深入推进依法治国，作为公共安全重点领域的应急管理法治化，成为建设中国特色社会主义法治体系的应有之义。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。
第一，加强行政执行权的内部控制。总之，应急管理法治化是在党领导人民治国理政实践中形成的，是衡量治理成效的重要标准。
新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下，从以下两个维度展开。在加强应急管理之初，我国政府将应急管理界定为一案三制，即编制修订应急预案，建立健全应急管理的体制、机制和法制，这四个维度共同构成了我国应急管理体系的基本框架[4]。近年来，一些重特大事故暴露出监管不到位、执法宽松软以及选择性执法等突出问题，影响了法律的威慑力。实质意义上的应急管理法治化，不仅意味着将应急管理各个环节、各个方面工作纳入法治化轨道，更注重法治的全面性、系统性、协同性。正如卢梭所言，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里[10]。在这个框架体系中，法制主要是以静态法律规范所确定的权利—义务—责任机制作为调控手段[5]，实际上充当着应急管理保障者的角色，工具性色彩较为明显，其形式的封闭性容易导致与社会管理现实脱节。
另一种是适用特定灾种的小综合，比如我国浙江省2007年颁布的《浙江省防汛防台抗旱条例》，仅调整防汛、防台风和抗旱三类灾种，广东省2019年颁布的《广东省防汛防旱防风条例》同样仅调整三类灾种。由于组织目标、任务和功能各异，加之相互间互不隶属，容易产生部门本位主义以及职责交叉不清等问题，使得应急管理的职、权、责处于碎片化状态。
在宏观上，强调立法、执法、司法、守法四轮驱动，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进，在应急管理领域确立法治在人民心中的普遍信仰，实现运用法治思维和法治方式推动应急管理体系和能力现代化（如图1）。多元共存的社会利益格局和应对复杂性与不确定风险的现实需要，都对公共安全治理升级和法治化转型提出了新要求。
党的二十大报告深刻指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，并创造性提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的战略命题。推进新时代应急管理法治化建设，既需要站稳政治立场，坚定道路自信，又需要客观分析面临的挑战，加快促进应急管理各方面制度规范更加协同和定型，促进应急管理法治体系的系统性、协调性和稳定性。
主要考虑是：我国自然灾害防治立法主要采取一事一立法的思路，针对地震、洪水、火灾等灾害，我国分别制定了防震减灾法、防洪法、消防法、防汛条例、抗旱条例等单行法律、行政法规。此外，由于政府行政管理职能的延伸与惯性，社区（村）行政化色彩浓厚，与基层群众自治组织的职能定位不匹配。由于不同主体追求的目标、利益诉求不同，如何依法协同不同主体间的行动，打造一个协调与合作的网络框架，成为应急管理法治化的一个重要任务。自然灾害防治综合立法的关键在综合，难点也在综合。
为避免制度叠床架屋，笔者建议发挥现有的各级应急管理委员会、安全生产委员会等平台的作用，建立信息共享、情况通报、案件研判、联合执法等工作机制，密切协作配合，进一步提升执法工作的合力。需要指出的是，法典化虽是法律体系化的最终目标和表达形式，但笔者认为，短期内我国制定一部系统完备的应急法典并不具有可操作性。
对于政府而言，个人及其利益在法律意义上是目的，而不是权利的载体[30]。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。
在社会历史发展过程中，人民群众起着决定性作用，既是物质财富和精神财富的创造者，也是社会变革的决定力量。应急管理体制是一种制度化的关系模式，体现的是应急管理的体系和组织模式。
协同治理的理论和实践表明，法治实施不能走传统的单打独斗的老路，而应注重执法的整体性、协同性。纵向上，理顺中央与地方事权关系，合理划分各级政府及其负有应急管理职责的部门的职责权限，比如，对矿山安全国家监察与地方监管的职责做好切分，将国家监察定位于地方监管工作的协调者、监督者。但是，即便是出现施密特理论中的例外状态，也不能动摇法治的根基，更不意味着行政应急权的行使可以随心所欲，而是受到比例原则、人权保障原则等基本原则的限制，同时亦强调通过程序的要求，以确保正当性与公众信赖。[9]从应急管理法制到应急管理法治，表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。
应急管理朝向法治化转型的过程，是突发事件治理模式探索实践的逻辑延伸。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动[7]。
应急管理直接关系公共安全和人民群众生命健康，要守住安全底线，行政执法的制度笼子必须扎得更紧。将党的领导贯穿于依法治国全过程，既是社会主义法治建设的一条基本经验，也是应急管理法治化的题中应有之义。
2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后，应急管理一词在实践中逐渐广泛被运用。社会治理共同体的建设关键在于人人，重心在于一个共字。
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